业务咨询 +86-23-6298-8377|+86-139-830-04040
Residence industry
产业研究院

学术论文

您所在的位置:首页 >  产业研究院学术论文

一个中国基层乡村的死与生 城乡一俅化的村庄规划方法论

-

发布者:英联达美     发布时间:     浏览:
  • 一个中国基层乡村的死与生 城乡一俅化的村庄规划方法论

 

赵宜胜

摘要:“生存还是死亡.这是一个问题”。1961年.简·雅各布斯以其鲜明的建设性的批判立场,发表了《美国大城市的死与生》,在西方规划界掀起了一场大地震。今天,同样的问题摆在我们面前.在经历了疾风暴雨般的城市化大跃进之后.我们不得不面对城镇和乡村日益严重的限等现实障碍.使规划的有用性和可操作性受到挑战。必须在政策、产业和空间三个层面,将城乡二元结构下的离散、割据.转变为城乡一体化条件下的聚合、协同。本文记述和分析了,笔者率领团队历时六年多.深入到一个被城市化和工业化包围的基层乡村.就城乡一体化背景下的村庄规划所进行的从r41-究、编制到实施的全程试验。

关键词:城乡一体化;村庄规划;包容式;方法

重庆市九龙坡区西彭镇千秋村,是九龙坡区最偏远的乡村之一,幅员面积4500亩,人口2061人。703户。在重庆市被确定为全困统筹城乡综合配套改革试验区后。该村被市政府确定为“十大城市资源下乡示范项目”。2008年,《城乡规划法》颁布实施后,笔者率领团队在该村进行了村规划从研究、编制到实施的全程试验。以“三规替合”的村庄规划编制为先导,以“土地整理+产业重组+制度创新”的综合举措推进规划的实施,探索“农村社区化、农业产业化和农民集体化”的新农村建设之路。

1“千秋之死”:城乡分治下的“农村病”

农村空间形态和农业产业形态。但是,在城乡规划分治条件下,处于快速推进的城市化浪潮包罔之中的千秋村,“农村病”日益严重:一方面是家庭外出务工不断增加而导致务农劳动力减少、农活无人打理、土地撂荒情况非常严重;另一方面是这些撂荒闲置的土地,由于姓“农”不姓“城”,无法像周边城镇规划区域那样吸引投资展开建设。在现行的城乡二元结构制度体系下,如果不进行改革探索,在周边快速推进的工业冈区和城市新区的包罔下,千秋村要么逐渐演化为诸多类似的难以改造的“城中村”,要么坐等本村调整为城镇规划区,然后被征地,使这片水源涵养地终被水泥森林覆盖。

千秋村的问题,反映出中国农村普遍存在的问题,具有很强的典型性。第一,过去乡村被“城市霸权”置于规划管理之外,其资源价值和功能预期难以充分融入经济社会发展,其资源要素被屏蔽在市场经济体系之外,无法参与正常和有效的资源配置。广袤的乡村,既缺乏规划赋予其发展条件,又缺乏规划管理对其发展行为进行监管。第二,如果不将其纳入城乡一体化的规划管理中,那么,美丽的乡村要么只能作为城镇空间发展的“后备军”而坐等城镇化征地的到来,要么乱搭乱建成为“城中村”,要么被冷落于城镇化发展之外而长久贫困落后。对于千秋村这种近郊农村,农田大面积撂荒或被蚕食将不可避免。

2“千秋之变”:从离散、割据转变为整合、互动的“包容式”规划

现实让我们看到,当前村镇规划所面临的基本矛盾,是城乡发展的一体化要求与城乡制度的二元化现实的矛盾。在此基本矛盾下,村庄规划管理要具备有用性和可操作性,必须面对两大难题:一是在现行的政策法规体系缺乏对农村建设行为有效覆盖的情况下,城市资源下乡可能给农村空间发展、资源保护(尤其是耕地保护)和公共管理带来灾难性破坏的问题;二是农村土地属集体所有,土地经营的主体是农民和农村集体经济组织,这与同家所有、管理体系完善、经蓠主体强大的城镇土地形成有、管理体系完善、经蓠主体强大的城镇土地形成厂巨大反差。

由于“城镇规划区”和“非城镇规划区”在土地制度上的人为区分以及在空问利用方式上的诸多不同,城乡空间规划也存在诸多不旧的特点和要求,因此,城乡一体化背景下的村庄规划,必须结合城乡土地制度的不同以及乡村空间发展的特有规律,在具体的方法和规范等方面区别于城镇规划。鉴于长期的城乡二元结构、在此基础}:形成的政府职能分割以及非互联网时代的产业局限等现实障碍,从规划的有用性和可操作性角度看,必须在政策、产业和空间三个层面,将城乡二元结构下的离散、割据,转变为城乡一体化条件下的聚合、协同。我们借用经济学界“包容性增长”的提法.将这种村庄规划理念表述为“包容式规划”(InclusivePlan)。“包容性增长”(InclusiveGrowth)概念最早r臼亚洲开发银行在2007年首次提出。它的原始意义在于“有效的包容性增长战略需集中于能创造出生产性就业岗位的高增长、能确保机遇平等的社会包容性以及能减少风险,并能给最弱势群体带来缓冲的社会安全网”。最终目的是把经济发展成果最大限度地让普通民众来受益。包容性增长即为倡导机会平等的增长,最基本的含义是公平合理地分享经济增长。而我们提出的“包容式规划”,除了倡导规划赋予城乡公平、均衡的发展机会以外,针对中困现行规划管理行政割离、各次产业人为割裂、城乡空间人为区隔的不合理现状,在村庄规划层面,提出“政策包容、产业包容、窄问包容”的“包容式规划”思路和方法,并在基层村庄进行了长达六年的跟踪观察和试验。

2.1政策包容:“三规叠合”、部门合作与村民参与

长期以来,即使在城镇规划区域,也存在着“发展规划”、“土地利用规划”和“城市规划”相脱节、桐抵触的情况,造成有规划也难以实施、项目落地缺乏相关规划的响应和支持等问题。三规脱节,在很大程度上造成r规划落地实施的困难。但是,恰恰在乡村,时1于长期的“以禁代管”、“以限代管”,相比于乱象丛生的城镇区域,村庄恰似一张臼纸。使分属于不同部门的规划在此协调、叠合成为可能。项目组抓住我同颁布实施《城乡规划法》的有利时机,指导村委会和建设业主,主动争取发改委、围土局和规划局这三个分别管理发展规划、土地利用规划和城乡规划的部门的指导,探索破除城乡分治的规划管理体制的路径和“村民参与式规划”的方法。2008年完成了《千秋生态农业同区总体规划》(即以产业为主线的综合规划)并通过了区政府组织的评审和区发改委的审批;2009年初,结合已经批准的产业规划,编制了《千秋村村级土地利用规划》并通过了市国土房管局组织的专家评审和行政审批,由区政府下达正式批文;同年9月,作为市规划局编制村规划的全市首个试点村,结合上述两个规划而编制的《重庆市九龙坡区千秋村村规划》也通过了评审和公示并由市规划局下达了正式批文。至此,全市第一个“三规吾合”的村民参与式村庄规划体系全面完成。

在城乡二元结构条件下,基本建设管理在农村几乎是盲区。这也造成了一些地区新农村建出现规划失控、建设失序、牺牲耕地、破坏环境等问题,同时也加大了城市资源下乡的无序性和风险性。这也是我同当前之所以要严控农村土地开发行为的主要原因之一。而千秋试验引入了基本建设管理的各环节,使其建设行为能够像城市建设项目那样得到政府各相关部门的指导和监管。

有了“三规替合”的村庄规划,村庄的建设管理就有了基本依据。如村内的农民新型社区建设项目.参照城市建设项目的管理流程,争取到区发改、区同土、区规划、区建委、区环保、区消防等部门的全面介入,并与村民代表参与工程质量监督的制度有效互动,在统筹城乡建设项目管理方面进行了很有意义的村级基层试验,也为今后项目建成后给入住农户办理产权产籍、探索城乡土地同地同权打下了必要的基础。

2.2产业包容:iPad式的“平台搭载法”

长期以来,发展的着眼点在城市,不在农村,经济的增长点在二三产业,不在农业。在如何看待农村及农业的问题上,普遍认为要不断地向现代部门转移无限供给的农村剩余劳动力,必须加快城市化的步伐。于是,城市化变成农村土地的城市化,主要表现为不断扩大城市规划范罔和城市征地,而农民仍被留在乡村。这种方式,一方面导致失地农民快速增加,造成社会不稳定因素;另一方面导致城市公共服务体系跟不上,而患上“城市病”。正如杰拉尔德·M·梅尔和詹姆斯·E.劳赫在《经济发展的前沿问题》中指出:“城市被迫竭尽全力扩展公共设施——水、公共交通、学校、医院等,这将耗去大量资金,可以用于农村的资金所剩无几。因此,城乡在生活福利设施方面的差距愈发扩大,移民潮流由此增加。城市失业的问题无法通过为花费更多的钱来解决。基本的解决办法应该是让乡村具经济上的生存能力,拥有更多的耕作地,农业生产率不断提高,建设更多的乡村工业,以及更好的社会公益设施。”笔者认为,人类正全面进入信息时代,新型城镇化不能再像过去那样将城镇和乡村割裂开来,现代产业经济也不再像以前那样将农业、工业、服务业截然分开。城乡之间的界限正变得模糊,农与非农业产业也无法清可变。

在欧洲,如荷兰等同,创意农业、特色效益农业已经将一产、二产、三产有机地融合在一起。在我围,随着城乡一体化改革的不断推进,村镇规划必须面对全新的土地利用制度和产业发展特点。未来的村庄,将会在乡村形态的空间背景和农业产业的基础平台上,搭载一系列切合当地区位、资源和农业产业实际的高效益的非农产业,构成既不同于传统农村和农业,又不同于传统城镇和传统工商业的空间风貌和产业形态。我们把这种包容农业现代化、新型工业化和新型城镇化发展要求,实现传统农业和传统村庄的根本改造的新农村发展模式称为“iPad模式”:即在农村和农业的基础平台上,在确保平台容量和“三农”特质的前提下,因地制宜地整合发展其他产业,正如风靡全球的iPad个人信息终端平台,可以搭载各种APP软件,集成笔记本电脑的功能(可以收发邮件、浏览新闻)、手机的功能、电子阅读器的功能、游戏机的功能、随身听的功能等等。

2.3空间包容:“多中心组团式”原则

“三规替合”的千秋村村庄规划,正是体现了这种iPad式的平台搭载理念,打破传统的二元结构,将一、二、三产业重整为一种新型的复合产业体系。这种新型的村庄规划理念,采取多中心组团式的空间布局,将以农业为主体的各类产业用地、公共服务用地和居住用地有机地整合在一起,大大提升了农村空间的产业经济容量和宅间利用质量,这种包容式空间规划,呈现以下几方面的特点。

2.3.1力争在农村内部解决“三农”问题

利用农用地,发展农民专业合作社,实现农业产业化和规模经营;同时利用富余的经营性集体建设用地发展现代服务业和高新技术产业.使现代农业、现代服务业和高新技术产业在一个村庄内形成优势.互补、有机互动的系统,从而实现农民增收致富、农村经济发展的目标。也就是说,农地就如iPad基础平台一样,被规划成不同的农业观光同(如蔬菜、粮食、水果、养殖等),这实现了农地的规模经营,将产生规模效应;与此同时,巾于引进资本、先进的种植、养殖技术和人才,可以大幅度提升农业附加值。

2.3.2将有限的经营性集体建设用地多组团分布在上述农业观光园之间

以非征地方式适度发展与农业观光冈相辅相成的现代服务业和高新技术产业。一般认为,在一个面积不大的村庄,建设用地应该集中布局在一起,但那样将无法充分发挥建设用地带动农用地价值提升的作用。如果按照多中心组冈式的法则将建设用地相对分散布局在全村范闸,那么,这些建设用地将会像血脉一样带活全村农用地。在确保村庄原有耕地不减少、原有集体建设用地不增加的前提下,发挥建设用地的独特作用,引进休闲服务业和高新技术产业项目,这样就把农业与工业和服务业整合起来,大大增加了土地利用价值。按照这个法则布局后,面积仅3平方公里的千秋村,产值总量可达到百亿元以上,这对于一个地处城市规划范罔以外的村庄来讲,是难能可贵的。

2.3.3从根本上改善农村人居品质。促进农民生活方式的现代化

以往的城市化或城镇化,往往将目的当手段。农民进入城市,不仅仅是在身份上成为“市民”,更重要的是享受更加舒适卫生的人居条件、更加便捷周到的生活配套。千秋农民新型社区按照城市花同式住宅小区标准设计,农民住房的水、电、气、宽带、闭路电视等公共配套设施一应俱全,小区内设有商铺、超市、幼儿同、医务室、公共服务中心等,生活方式市民化。引进的休闲服务项目,不仅接待外来客人,还可以为村民和进村的高新技术企业提供生活和商务配套。以前,农民分散属住.就近耕种承包地,住家既是工具房、仓库。也是生产管护房,宅基地占地不小,实际居住条件并不好。但村民在按照村庄规划实施土地流转并加入专业合作社后,专业合作社统一组织生产作业,每个作业片区有统一的生产管护房,农民告别了上班下班分不清、生产生活分不清的低水平生活和繁杂凌乱的居住环境。因此,采取集中居住方式的千秋农民新型社区,避免了农民“被上楼”,实现了生活方式的科学转变和人屑品质的提升,也市省出大量宅基地,为包容式的产业发展提供了宝贵的建设用地指标.

2.3.4按照村庄规划实施土地整理工程,全面

提升村庄基础设施水平作为市罔土房管局与九龙坡区政府“以土地整理为契机、推进城乡统筹发展、共建让会主义新农村”试点项日.千秋村取得了市级项目资金支持,按照“三规番合”的规划要求,编制r对4500 l订村域面j|;}{土地进行全而整理的《土地整理实施方案》,并对令村的沟、渠、路、道进行伞『f|i的改造和升级;另一方面,充分运用现代通讯、环境保护、能源等领域快速发展的各项新技术.如分布式能源、污水处理等适应农村多中心组团式宅问布局要求的新技术,改变过去农村在生产生活和环境保护等方面的落后面貌。

3“千秋重生”:“包容式规划”下空间

价值的提升来自中网社会科学院社会学所和Il目土资源部的专家在调研了千秋村后均认为:过去城巾-化、农业现代化的思路,往往将农业、工业、服务业及城乡空间平台割裂开来,通过剩余劳动力从农村转移到城市,进入第三产、I匕或第二产业I:作.在人门减少后的农村实行农Ⅵ匕规模化经营。但是,千秋村的规划,包容r现代农业、高新技术产业和现代服务、忆兼顾了的农村发展的实际需要和保护耕地、三农的基本闫策要求.顺J、豆厂信息化时代产业发展和土地空间利用方式的巨大变化,政策包容、产业包容、空间包容,使原有的土地空间价值得到巨火的提升。

3.1耕地价值的提升

产业重整后的农用耕地,进入城l订资本与农民土地合资的股份公司或以农民为主体的新型股份合作社,让这种城乡融合的经营主体在政府相关部门的临管下进行规划实施。打造规模化的农业产业阔(如蔬菜、花果、水产等),引进先进的种植、养殖技术、人力一和经营资源.尤其是配套布局的经营性建设用地,使原本功能单一的田同如同增添了血脉一般,顿时焕发了生机。经茸性建设用地与农用耕地的有机组合,使农用耕地的年产值由原来每南不到2000元被放火10~20倍。这既确保了,城市资木投资的基本收益,又通过劳务费、股份合作社分红和土地流转固定分红三重分配机制,为农民普遍增收和共问富裕提供了源源不断的现金来源。

3.2现代服务业和高新技术产业完全可以以非征地方式与农业产业相辅相成

利用宅基地富余出来的、采取多中心组团式布局的农村集体建设用地,在与农用地适度结合以后,成为引进休闲观光项目、建设以农业科技孵化和创意产业为主体的现代服务业和涉农企业总部基地的最佳场所。涉农高新技术企业总部基地:引进重庆酝良生物科技有限公司,将建立具有㈣琢领先水、F的生物⋯态发酵产业孵化基地,重点发展食用菌、微生物农药、酿造制曲、调味食品等固态发酵项目,目前,以生物⋯态发酵新技术进仃食川菌生产示范的第一套食Hj菌及菌棒智能化生产装罱已建成投产,该项F】将实现年产20厅吨食用菌、年产假20亿元人民币的产能,并可带动周边一万户农民每年户均增收5万元以上。

创意设计及产学研基地:千秋村是中英共建可持续发展乡村示范项目,将建立低碳建筑项目示范基地。目前已与英同CFL公司、英Ⅲ伊博森公司等低碳建筑技术服务商、北京圣东木屋等低碳建筑生产商、供应商达成一系列合作意向;国内一些创意没汁机构以及重庆籍艺术家、大学教授也意欲在千秋村建立创意会所或工作室。有望发展以低碳建筑技术推广为特色、综合各类创意没计机构的建筑服务产业集群。

商政服务区:目前在建的大溪河风情商业街、葡萄主题园、花果休闲园等项目,将与生态酒店项目、同区管委会办公区、金融及商务配套服务区等项目共旧为阳区提供商务和行政配套服务,并大大提升土地价值和产业聚集能力。

4结语

在推进城乡一体化发腱的背景卜,村镇规划面临全新的任务和挑战,现行的建、Z在城乡二元制度基础上的城市规划理论、方法、制度、规范和标准,已不能适膨深化改革、技术进步和产业变革的新形势,面临全面的更新。处十规划管理薄弱环节和李白地带的村镇规划,需要我们从理论到实践进行认真的探索和创新,尤其要结合基层实际,反复不断地进行试验、总结和提高。我们在千秋村¨q绕村庄规划的研究、编制和实施所展开的六年试验,只是我阳止在进行的全面深化改革伟大实践的一个微小的侧影,我们期待吏多专家学者和有以之t深入到村庄规划的基层实践之中,为我围新型城镇化和新农村建设贡献智慧和力量。